2. Die Akteure: Wer ist beteiligt?
2.1 Staatliche Institutionen: Regierung und Parlament
Der ugandische PEAP-Prozess wird von der Regierung mit hohem Identifizierungsgrad vorangetrieben. Präsident Museveni selber gilt als politischer Initiator des PEAP von 1997 und hat den Prozess seither stets unterstützt. Die Steuerung des Prozesses ist bislang im Planungs- und Finanzministerium angesiedelt (nach neuesten Plänen soll es künftig aber ein eigenständiges Planungsministerium geben). Alle Linienministerien sind durch entsprechende Sektorarbeitsgruppen eingebunden. Auch sub-nationale Regierungsstellen arbeiten entlang der PEAP-Vorgaben.
Das Parlament insgesamt beschäftigt sich nicht sehr intensiv mit dem PEAP, die offizielle Verabschiedung der Dokumente erfolgt durch das Kabinett. Zwar wurden einzelne Mitgliedes des Parlaments immer wieder zu Konsultationen eingeladen, eine offizielle Befassung der Legislative mit dem PEAP hat es bisher aber nicht gegeben. Nach Einschätzung von Piron / Norton ist die „ownership“ (d.h. Identifizierung) von Parlamentariern mit dem PEAP als sehr gering einzustufen (2004: 26).
Eine Ausnahme stellt der Haushaltsausschuss dar. Der Ausschuss hat, insbesondere nach Verabschiedung des Haushaltsrahmengesetzes (Budget Act 2001), deutlichen Einfluss auf die Haushaltsplanung (vgl. Eberlei / Henn 2003: 32). Der jährliche Haushalt soll inhaltlich die Prioritäten des PEAP aufnehmen und stellt daher ein wichtiges Instrument der Implementierung der Armutsstrategie dar. Während der Haushaltsberatungen kommt es auch regelmässig zu Kontakten zwischen Parlament und zivilgesellschaftlichen Akteuren, unter anderem über die sogenannten Sektorarbeitsgruppen, in die zivilgesellschaftliche VertreterInnen eingebunden sind und die sich jährlich mit dem Budget befassen.
Die Beteiligung der lokalen bzw. regionalen Räte (gewählte Councils) ist in der Theorie vorgesehen, in der Praxis jedoch schwach und durch Korruption und Patronagepraktiken stark beeinflusst (vgl. Piron/Norton 2004: 29-30). Der zweite UPPAP-Report (siehe unten) spiegelt dies: Insbesondere Frauen und besonders arme Menschen fühlen sich nicht richtig durch die Räte repräsentiert (ebd.).
2.2 Zivilgesellschaft
Unter den Bedingungen eines der ärmsten Länder der Welt, das überdies erst Mitte der 1980er Jahre eine langjährige Phase von Gewaltherrschaft und Bürgerkriegen beenden konnte, kann sich zivilgesellschaftliche Organisation nur mühsam ent-wickeln. Die anhaltenden gewalttätigen Konflikte im Land, insbesondere im Norden Ugandas, aber auch der zunehmend als repressiver wahrgenommende Kurs von Präsident Museveni erschweren weiterhin die Entfaltung zivilgesellschaftlicher Potenziale. Gleichwohl hat sich in der Hauptstadt Kampala und der Zentralregion des Landes eine lebendige Zivilgesellschaft entwickelt.
Starke NRO-Netzwerke, insbesondere das Uganda Debt Network sowie das NGO Forum, stärken die Stimme der Zivilgesellschaft. Auch kirchliche Organisationen haben vernehmbaren Einfluss auf Politik. Eine intensive internationale Unterstützung der ugandischen Zivilgesellschaft war zwar einerseits sehr hilfreich (Ausbau von personellen und sachlichen Ressourcen), andererseits aber auch problematisch: Die Abhängigkeit von ausländischen Mitteln ist gross, starke internationale NGOs (z.B. Oxfam) haben massiven Einfluss, was teilweise von einheimischen Organisationen stark kritisiert wird. Im NGO Forum wird seit Jahren daran gearbeitet, die latenten Konflikte zwischen den grossen internationalen NGOs und den kleinen Graswurzel-Organisationen abzubauen. Zivilgesellschaftliche Beteiligung erhält Auftrieb durch eine teilweise unabhängige und regierungskritische Presse (insbesondere The Monitor), die in der Hauptstadt viel gelesen, ausserhalb des Zentrums aber kaum wahrgenommen wird.
War die Zivilgesellschaft an der Entstehung des ersten PEAP kaum beteiligt, so haben die erwähnten Netzwerke, grosse internationale NRO und religiöse Einrichtungen sowie Forschungsinstitute erstmals bei der PEAP-Revision im Jahr 2000 eine vernehmbare Stimme erhalten (vgl. Eberlei 2001). Die Partizipation der Zivilgesellschaft wurde dabei von der dazu gegründeten Civil Society Task Force (CSOTF) koordiniert, die auch das Konsultationskonzept mit erarbeitet hat. Sie wird geleitet vom Uganda Debt Network (UDN). Mitglieder der Task Force sind auch Action for Development (ACFODE) sowie Uganda Women’s Network (UWONET), die insbesondere Genderbelange einbringen.
Die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure wurde seither schrittweise erweitert. Der Gewerkschaftsdachverband NOTU (vgl. Egulu 2004: 75 f.) sowie Umwelt-NRO und andere Gruppierungen sind inzwischen an PEAP-Konsultationen beteiligt.
Die zivilgesellschaftlichen Akteure haben – wie auch die Regierung durch den Uganda Participatory Poverty Assessment Process (UPPAP) – immer wieder versucht, durch lokale Konsultationen auch die Perspektiven der Armen selber in den Prozess einzubinden.
2.3 Weitere Akteure
Privatwirtschaftliche Akteure haben sich im ugandischen PEAP-Prozess engagiert und arbeiten auch in den Sektorarbeitsgruppen mit.
2.3 Externe Akteure / Geber
Internationale Geber spielen eine erheblichen Rolle in Uganda. Einige unter ihnen, darunter die Weltbank und das britische DFID, haben Uganda jahrelang als eine Art Labor betrachtet und massive Anstrengungen unternommen, Entwicklungen auch in ihrem Sinne zu beeinflussen. Die aussergewöhnlich starke finanzielle, aber auch politische Unterstützung der Regierung Museveni ist allerdings seit wenigen Jahren schwächer geworden. Verantwortlich hierfür sind die Aussenpolitik der Regierung, insbesondere die militärischen Interventionen im Kongo, sowie Berichte über anhaltende Menschenrechtsverletzungen und wachsende Korruption im Land.
Aber auch die hartnäckige Weigerung von Präsident Museveni, ein offenes Mehrparteiensystem einzuführen, hat Uganda in der Gunst der Geber viele Punkte gekostet (Uganda ist offiziell von einem „no-party movement“ geprägt, kommt de-facto aber einem Einparteiensystem mit dem „Movement“ als zentraler Partei und wenigen kleinen, stark benachteiligten anderen Parteien nahe). Die offensichtlichen Bemühungen von Präsident Museveni, sich entgegen der gültigen Verfassung im Jahr 2006 für eine dritte Amtszeit wählen zu lassen, führt zu weiteren Irritationen. Die Geber versuchen weiterhin, direkten Einfluss auf diese politischen Entwicklungen zu nehmen. Kritische Stimmen weisen darauf hin, dass die Grenzen legitimer Einflussnahme dabei erreicht oder gar deutlich überschritten werden (vgl. u.a. Ssewakiryanga 2005). Andere meinen dagegen, die Geber übten eher noch immer politische Zurückhaltung (z.B. Piron / Norton 2004: 40) und nutzten das PEAP als gemeinsames Planungsinstrumentarium für die insgesamt gute Zusammenarbeit (ebd.: 53 f.).
3. Die Prozesse: Wann und wie wird beteiligt?
3.1 Partizipation in Analyse und Strategieentwicklung
Der erste PEAP im Jahr 1997 wurde im Wesentlichen regierungsintern erstellt. Stellungnahmen wurden nur zum nahezu abgeschlossenen Enddokument erbeten. Erst im Kontext des PEAP-Reviewprozesses im Jahr 2000 kann von signifikanter Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Analyse der Armutsproblematik in Uganda sowie der Strategieentwicklung gesprochen werden (dazu siehe unten 3.4).
3.2 Partizipation in der Umsetzung der Strategien
Uganda kann inzwischen auf acht Jahre Erfahrungen in der Implementierung der verschiedenen PEAP zurückblicken. Und in der Tat ist die Beteiligung von Zivilgesellschaft und Parlament(en) in der Umsetzung der Strategien erfolgt, wenngleich Umfang und Qualität der Beteiligung differenziert zu betrachten und bewerten sind.
In einigen Sektoren (z.B. Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung) wurden und werden zivilgesellschaftliche Akteure wie auch Parlamentarier in die Umsetzung der Gesamtstrategie eingebunden, z.B. in der Entwicklung von armutsorientierten Sektorstrategien oder der Diskussion darüber, wie Finanzmittel innerhalb eines Sektors eingesetzt werden sollen. In anderen Feldern, sehr wichtig z.B. grundlegende makroökonomische Politik, ist die Beteiligung schwach, wie z.B. auch eine Weltbank-Studie festhält: „Implementing participation in the context of these macro policies is more difficult and yet these policies have the most impact on the poor. One would have expected Uganda, with a longer history of participatory processes, to have made more progress in this area. However, participatory approaches are not having a significant impact in macroeconomic policy decisions and actions on various socio-economic groups and the poor“ (World Bank 2002: 2). Es gibt keine Hinweise darauf, dass diese relativ frühe Einschätzung inzwischen verändert werden müßte.
Andererseits – und dies ist gerade im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern immer wieder auch zu betonen – ist vor allem die kontinuierliche Arbeit der Sektorarbeitsgruppen hervorzuheben. Sie haben sich inzwischen eine spürbare Rolle in den jährlichen Haushaltsberatungen erkämpft und üben darüber Einfluss auf die Umsetzung der Gesamtstrategie der Regierung aus (siehe unten). Auch die institutionalisierten Diskussionen über die Verwendung der Mittel aus dem Poverty Action Fund (PAF) sind zu erwähnen (vgl. u.a. Afrodad 2002: 22).
3.3 Partizipation in Monitoring
Für das Monitoring der PEAP-Umsetzung gibt es eine Reihe von Mechanismen, die partizipativ angelegt sind. Dazu hören die von Regierungsseite initiierten und gesteuerten Instrumente UPPAP und PAF (Details siehe unten, Pkt. 4).
Darüber hinaus ist zu erwähnen, dass zivilgesellschaftliche Akteure in den vergangenen Jahren immer wieder auch unabhängige Anstrengungen zum Monitoring der armutsorientierten Regierungspolitik unternommen haben. So hat z.B. das Uganda Debt Network (UDN) schon in den Jahren 1999 und 2000 Distriktkonsultationen durchgeführt, um Rückmeldungen zu den Wirkungen des ersten PEAP auf lokaler Ebene zu erhalten (vgl. Musero 2002). Diese wurden relativ umfangreich vorbereitet (inkl. Trainings von Forschern in partizipativen Methoden) und umgesetzt (dazu zählten z.B. mehrere Besuche an einem Ort in vierteljährlichem Abstand, um ggf. Veränderungen zu registrieren).
Um das Monitoring auch auf lokaler Ebene stärker zu institutionalisieren, wurden zunächst zivilgesellschaftliche Poverty Action Fund Monitoring Committees (PMCs) auf Distriktebenen eingerichtet, die aus 9-11 VertreterInnen von NGOs, Community Based Organisations, Frauengruppen und/oder religiösen Organisationen bestanden. UDN wertete die Informationsrückläufe aus diesen Komitees aus und speiste Ergebnisse in die nationalen Debatten ein. Aus diesen Ansätzen entwickelte UDN 2002 das Community Based Monitoring and Evaluation System (CBMES). Es soll lokale Gemeinschaften in ihren Fähigkeiten zur Partizipation an armutsorientierten politischen Prozessen auf ihrer Ebene stärken. Wie Musero (2002) berichtet, ist dieses Vorgehen mindestens in einigen Distrikten sehr aktiv aufgenommen und verankert worden und hat mindestens in der Entstehungsphase zu anhaltenden Dialogen zwischen Bevölkerungsgruppen einerseits und den PEAP-„Implementierern“ der Regierung andererseits geführt. Jüngere Berichte über die anhaltende Wirkung dieses Systems liegen allerdings nicht vor.
Das Parlament ist im Bereich des PEAP-Monitorings nicht systematisch involviert. Allerdings bieten insbesondere die jährlichen Haushaltsberatungen Gelegenheit, über die Wirkung von armutsorientierter Regierungspolitik zu debattieren.
3.4 Partizipation in Review-Prozessen
Uganda hat zwei Review-Prozesse durchlaufen. Drei Jahre nach Inkrafttreten des ersten PEAP wurde der Plan im Jahr 2000 einer ersten partizipativ angelegten Revision unterzogen. Im Dezember 1999 legte die Regierung einen Entwurf für einen revidierten PEAP vor und lud die Zivilgesellschaft ausdrücklich ein, sich an dem Diskussionsprozess zur Erstellung des neuen PEAP zu beteiligen (vgl. Eberlei 2001, Panos 2002: 33). NGOs bildeten eine Civil Society Task Force for the Revision of PEAP, an der zehn NGOs, Netzwerke bzw. Forschungsinstitutionen unter Federführung von UDN beteiligt waren. Während des Review-Prozesses nahmen Mitglieder der Task Force regelmäßig an den Sitzungen des PEAP-Review-Steuerungskomitees im Finanzministerum teil. Dieses Gremium stellte das zentrale Forum für den Dialog zwischen Regierung und Zivilgesellschaft dar. In den Monaten Februar bis April 2000 organisierte die Task Force eine Reihe von Veranstaltungen, darunter acht regionale Konsultationen, um zivilgesellschaftliche Akteure aus ländlichen Regionen in den Diskussionsprozess zu involvieren. An diesen regionalen Konsultationen (jeweils 2tägig) nahmen insgesamt 644 Teilnehmer/innen (darunter 239 Frauen) aus 42 (von 45) Distrikten des Landes teil. Ergebnisse dieser eigenständigen Konsultationen wurden über das Steuerungskomitee bzw. über einen grossen nationalen Workshop im Mai 2000 in den Review-Prozess eingefüttert. Auch hatten zivilgesellschaftliche VertreterInnen Gelegenheit, ihre Perspektiven im Rahmen eines Consultative Group Meetings zwischen Regierung und Gebern darzulegen (März 2000). Insgesamt wurde der Prozess 2000 als vergleichsweise sehr partizipativ gelobt, sowohl von Gebern als auch von den beteiligten NGOs (vgl. Eberlei 2001). Aus dem ausführlichen PEAP-Dokument wurde eine Kurzfassung destilliert, die dann von den Gebern als PRSP anerkannt wurde.
Als Vorbereitungsschritte zum erneuten Reviewprozess 2004 sind die Vorlage eines Armutsberichts der Regierung (Poverty Status Report, 2003) sowie ein neuer umfangreicher partizipativ erhobener Armutsreport (UPPAP 2, 2003) zu sehen (vgl. hierzu und zum folgenden Ssewakiryanga 2005). Ein PEAP Revision Guide wurde formuliert, der den Prozess beschrieb. Mitte 2003 startete der Revisionsprozess mit einem nationalen Workshop. Vorgesehen war, dass neben den Beratungen im Rahmen der bestehenden Sektorarbeitsgruppen auch unabhängige zivilgesellschaftliche Konsultationen stattfinden sollten (ferner auch Beratungen auf der Ebene der lokalen Regierungen sowie innerhalb der Privatwirtschaft). Die Mitglieder der Sektorarbeitsgruppen sowie weitere Akteure waren in vier neuen Arbeitsgruppen vertreten, die auf der Basis der vier Säulen des PEAP gebildet wurden (Sustainable economic growth, Good Governance, Increasing incomes of the poor, Improving quality of life of the poor). Das heißt, die Zivilgesellschaft war in allen PEAP-Revisionsgremien vertreten und aktiv beteiligt. Nach Auffassung von Piron / Norton (2004: 37) verlief der jüngste Review-Prozess offener und besser organisiert als der erste Prozess; auch die Zivilgesellschaft selber sei besser vorbereitet gewesen. Ein Entwurf des neuen PEAP ist bereits auf der Webseite des Finanzministeriums veröffentlicht worden (Government of Uganda 2004).
4. Die Rahmenbedingungen: Was fördert/behindert wirkungsvolle Beteiligung?
Strukturelle Verankerung gesellschaftlicher Partizipation: Auf die verfassungsmässig verankerten Strukturen der Räte von der lokalen zur nationalen Ebene wurde schon hingewiesen. Uganda verfügt damit über ein starkes dezentrales Element, das im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern auch relativ stark praktiziert wird, wenngleich Kritiker auch immer wieder auf zahlreiche Schwächen hinweisen (u.a. den weiterhin bestehenden starken Einfluss der Zentralregierung).
Seit erstmaliger Verabschiedung des PEAP im Jahr 1997 sind mehrere Strukturen geschaffen worden, die die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den Prozess verankern sollen:
- Der Poverty Action Fund (PAF) mit seiner Transparenz, seinen kooperativen Entscheidungsprozessen sowie einem ausgefeilten Monitoringsystem ist das wohl am weitesten entwickelte Modell institutionalisierter Partizipation im Kontext der Armutsbekämpfung in Subsahara Afrika. Rund 35 Prozent des nationalen Regierungshaushalts werden inzwischen durch den PAF abgedeckt. Entscheidungen darüber, wie dieses Geld verwendet wird, sowie eine entsprechende Rechenschaftslegung der Regierung werden zwar im Grundsatz im regulären Haushaltserstellungsprozess mit abschließender Entscheidung des Parlaments gefasst. In vierteljährlich anberaumten öffentlichen Sitzungen finden jedoch ausführliche Debatten statt: Über Prioritätensetzungen im PAF, wichtige Einzelmaßnahmen, strittige Fragen sowie über die Rechenschaftlegung der Regierung hinsichtlich der Implementierung. Eine Reihe von NRO bzw. NRO-Netzwerken (darunter UDN, ACFODE und DENIVA und OXFAM) nehmen regelmäßig und aktiv an diesen Treffen teil, die auch für Vertreter der Geberseite sowie für Journalisten offen stehen. Die PAF-Entscheidungsstrukturen haben damit ein Dilemma aufgelöst, vor dem gesellschaftliche Partizpation in vielen Ländern steht: Zum einen werden die verfassungsmäßigen Rechte des Parlaments hinsichtlich der Entscheidung über den nationalen Haushalt nicht unterhöhlt. Zum zweiten werden keine Sonderstrukturen geschaffen, wie es diese für Sonderfonds in einigen Ländern gibt. Diese sind oft mit intransparenten bzw. demokratisch nicht legitimierten Entscheidungsproceduren verbunden und erschweren oder verhindern – da nicht in den Gesamthaushalt eingebunden – eine finanz- und entwicklungspolitische Kohärenz. Zum dritten bleibt die Regierung die politisch verantwortliche Instanz, die für ihre reale Politik uneingeschränkt zur Rechenschaft gezogen werden kann. Schließlich, zum vierten, steht der Zivilgesellschaft ein strukturell abgesichertes Dialogforum mit der Regierung zur Verfügung, wo über die Kraft des guten Arguments und der anwesenden kritischen Öffentlichkeit Einfluss auf Entscheidungen der Regierung genommen und die Umsetzung der angekündigten Maßnahmen wirkungsvoll nachgehalten werden können.
- Neben dem PAF stellt das Uganda Participatory Poverty Assessment Project (UPPAP) ein zweites modellhaftes Instrument institutionalisierter Partizpation in Uganda dar. Nachdem in den 1990er Jahren, von der Weltbank und anderen Gebern unterstützt, bereits eine Reihe von Participatory Poverty Assessments (PPA) durchgeführt worden waren, um mit Hilfe partizipativ erhobener, qualitativer wie quantitativer Daten ein besseres Bild von der Armutssituation in Uganda zu erhalten, wurde mit UPPAP eine zweite Generation partizipativer Armutsforschung entwickelt, an deren Umsetzung zivilgesellschaftliche Organisationen beteiligt sind (ursprünglich erfolgten sogar wesentliche Teile der Finanzierung durch eine internationale NGO). Im Unterschied zu vielen PPA-Prozessen wurde UPPAP von vorneherein so konzipiert, dass die Ergebnisse ihren Niederschlag in den politischen Entscheidungsprozessen im Kontext des Armutsminderungsprogramms PEAP fand. UPPAP wird von vielen Beobachtern als ein sehr nützliches Instrument angesehen, die Stimmen der Armen in die politischen Prozesse einzuspeisen. Allerdings warnen Piron / Norton mit guten Argumenten vor einer Überbewertung: „UPPAP has certainly been, and continues to be, a beneficial tool for enhancing the voices of the poor in resource allocation and policy development. It is, however, problematic to consider it to be an adequate political channel for the representation of the priorities of the poor. It is a selective process, managed by technocrats who analyse raw data to obtain a ‚modified‘ expression of the voices of the poor. It should, therefore, not be seen as a mechanism for direct popular political participation“ (2004: 44 f.).
- Eine weitere wichtige Struktur im PEAP-Prozess sind die Sektorarbeitsgruppen, in denen zivilgesellschaftliche Repräsentaten fest vertreten sind. Diese Arbeitsgruppen waren nicht nur zentral für den Review-Prozess 2003/2004. Schon in den Jahren zuvor waren die Arbeitsgruppen sehr aktiv in die Diskussion des Regierungshaushalts und seines Bezugs zur Armutsstrategie eingebunden.
Rechtliche Basis partizipativer Prozesse: Das ugandische Rechtssystem sieht eine Reihe von Partizipationsrechten vor. In der Verfassung sind grundlegende Rechte wie Meinungs- und Pressefreiheit im Prinzip garantiert. Beobachter sind zumeist einig darüber, dass diese grundlegenden Rechte auch weit reichend realisiert sind. Zivilgesellschaftliche Stimmen, z.B. VertreterInnen von NRO oder auch Journalisten, kritisieren die Regierung offen, z.B. hinsichtlich der weit verbreiteten Korruption. Allerdings gibt es immer wieder auch deutliche Begrenzungen, z.B. der Freiheit der Presse in der kritischen Berichterstattung über die Außen- und Kriegspolitik der Regierung Museveni.
Das legislative System Ugandas enthält eine Reihe von Räten, die von der Dorfebene aufwärts bis zum nationalen Parlament in Entscheidungen eingebunden sind. In Ausführung der Verfassung sieht der Local Government Act vor, dass Planungsprozesse für die Regierungsarbeit auf der Dorfebene beginnen sollen. Dieser dezentralisierte Prozess wird durch finanzielle Anreize im Rahmen des Local Development Funds gefördert. In der Theorie sollen zivilgesellschaftliche Akteure auf allen Ebenen teilhaben, die Praxis spiegelt dies jedoch nicht. Auf der nationalen Ebene ist der Budget Act (verabschiedet 2001) ein wichtiges Regelwerk, das die Partizipation des Parlaments aber auch der allgemeinen Öffentlichkeit fördert. Es verpflichtet bspw. die Regierung, den Entwurf des jährlichen Budgets drei Monate vor dem Verabschiedungstermin im Entwurf vorzulegen. Damit wird eine ausführliche Debatte ermöglicht, die in anderen afrikanischen Ländern in der Regel nicht oder nur sehr verkürzt stattfindet. Die Sektorarbeitsgruppen und damit die Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Akteuren an der Vorbereitung des Haushalts sind im Budget Act verankert, wenngleich sie schon vor diesem neuen Gesetz existierten. Für den PEAP-Prozess gibt es zwar keine gesetzliche Grundlage, hinzuweisen ist allerdings darauf, dass Regierung und Zivilgesellschaft sich 2003 auf einen „PEAP Revision Guide“ verständigten, der den Ablauf des Review-Prozesses regelt. Auch ein solches Regelwerk ist in anderen PRS-Ländern sehr selten.
Ein von der Regierung geplantes NRO-Gesetz (NGO Act) stiess allerdings auf Widerstand in der Zivilgesellschaft, weil eine zu starke Regulierung befürchtet wurde. NRO haben inzwischen ihre eigenen Vorstellungen zu diesem Gesetz vorgelegt. Vor den Wahlen 2006 rechnen Insider allerdings nicht mehr damit, dass ein Gesetz zustande kommt. Über die gesetzliche Regelung hinaus arbeiten NGOs an einem Code of Conduct, um die Legitimität von zivilgesellschaftlichem Handeln in Uganda zu erhöhen.
Legitimität beteiligter gesellschaftlicher Akteure: Die verfassungsmässig verankerten Räte von der lokalen zur nationalen Ebene haben rechtlich gesehen eine hohe Legitimität. Zwar wurden die Wahlen der vergangenen Jahre stets problematisiert und kritisiert, u.a. von internationalen Gebern deshalb, weil bis heute de facto ein Einparteiensystem besteht (das zwar andere Parteien zulässt, aber stark behindert). Ferner steht auch der Vorwurf von Wahlmanipulationen im Raum. Gleichwohl kann, auch hier wieder im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern, den legislativen Einheiten die Legitimität nicht per se abgesprochen werden. Das nationale Parlament hat Einfluss auf die Politik des Landes und hat sich Freiräume für unabhängige Entscheidungen erstreiten können.
Die zivilgesellschaftliche Legitimität wird durch die starke Netzwerkbildung sowie durch langjährige kompetente Beiträge zur Politikentwicklung in vielen Sektoren erhöht. Auch haben sich zivilgesellschaftliche Akteure durch langjähriges konsequentes Engagement für einen Schuldenerlass zu Gunsten des Landes Ansehen und Respekt in der Bevölkerung wie auch der Regierung erworben. Allerdings weisen kritische Beobachter auch auf die Grenzen zivilgesellschaftlicher Legitimität hin. So sei auffällig, dass die Regierung selektiv vorgeht, wenn sie zivilgesellschaftliche Organisationen zu Konsultationen einlädt, dabei würden kritische Stimmen oft ausgeschlossen (vgl. Piron / Norton 2004: 38). Auch sei darauf hinzuweisen, dass – wie andernorts – zivilgesellschaftliche Organisationen oft keine direkten Repräsentanten armer Bevölkerungsgruppen seien, d.h. keine breiten Mitgliedsorganisationen, die soziale Interessen bündeln. Sie seien zumeist ausschließlich in der Hauptstadt vertreten. Piron / Norton schlussfolgern, trotz aller Anerkennung für eine fachlich gute Arbeit zivilgesellschaftlicher Organisationen: „It is not appropriate to consider that NGO participation in PEAP processes is an acceptable substitute for citizens‘ political participation“ (2004: 43).
Handlungsfähigkeit gesellschaftlicher Akteure: Wie in vielen afrikanischen Ländern ist darauf hinzuweisen, dass eine schwache Ressourcenausstattung eine wirkungsvolle zivilgesellschaftliche Beteiligung außerordentlich erschwert. Wenige hauptamtliche MitarbeiterInnen stehen z.B. für die kompetente Mitwirkung an politischen Foren zur Verfügung. Viele MitarbeiterInnen erledigten die Beteiligung an PEAP-Prozessen neben vielfältigen anderen Aufgaben, z.B. in der Administration von Entwicklungsprojekten. Das Wissen um politische Strategien der Armutsbekämpfung ist gering, die Fähigkeit zur Entwicklung von Alternativen, z.B. im Bereich makroökonomischer Politik, sehr begrenzt (vgl. Afrodad 2002: 22). Akteure wie das Uganda Debt Network (UDN) versuchen z.B. durch die Entwicklung von populären Versionen des PEAP und eine PEAP-bezogene Bildungsarbeit überhaupt ein breiteres Verständnis für die Armutsstrategie zu fördern und damit eine Grundlage für Beteiligung zu schaffen (vgl. Panos 2002: 36).
5. Gesamtbewertung
Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass der PEAP/PRSP-Prozess in Uganda deutliche Spielräume für gesellschaftliche Beteiligung geschaffen hat. Im Vergleich z.B. mit dem Uganda Mitte der 1990er-Jahre haben sich inzwischen vielfältige Foren und Instrumente gesellschaftlicher Beteiligung entfaltet und gehören zum Bild der Politik zumindest auf nationaler Ebene. Die Zivilgesellschaft ist im Bereich der armutsorientierten Politik heute sehr viel besser organisiert als noch vor wenigen Jahren. Noch immer kann Uganda deshalb als ein Modell für zivilgesellschaftliche Partizipation in afrikanischen PRS-Prozessen bezeichnet werden.
Gleichwohl verdeutlichen die verschiedenen geschilderten Defizite, dass von einer umfassenden gesellschaftlichen Beteiligung auch in Uganda nicht die Rede sein kann. Hinzu kommt, dass es auch gegenläufige Bewegungen in der demokratischen Entwicklung des Landes gibt: Seit den letzten Präsidentschaftswahlen, bei denen der langjährige Präsident Museveni erstmals nicht unangefochten antrat, verzeichnen Beobachter eine stärker autoritäre Entwicklung im Land. Die internationalen Geber, die Uganda nach wie vor als Labor ihrer Politik betrachten und ihre Konditionalitäten heute wieder wesentlich deutlicher als vor Jahren einfordern, tragen damit ebenfalls nicht dazu bei, dass sich Spielräume für gesellschaftliche Beteiligungsprozesse vergrößeren.
6. Service
6.1 Statistik
Allgemein
UNDP-Index der menschlichen Entwicklung: Uganda gehört zu den ärmsten Ländern der Welt. Der UNDP-Index der menschlichen Entwicklung liegt bei 0,493 (zum Vergleich, der Durchschnitt in Subsahara-Afrika beträgt 0,465). Uganda liegt damit auf dem 146. von 177 Plätzen.
Verschuldung
Status im Rahmen der HIPC-Initiative: Uganda zählte stets zu den Vorreitern im Rahmen der HIPC-Initiative. Schon 1996 erhielt das Land einen Erlass im Rahmen der ersten HIPC-Initiative, der nach Vorlage des PEAP/PRSP 2000/2001 im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative deutlich aufgestockt wurde. Für Details siehe Berichte auf folgenden Webseiten:
Deutsche Erlassjahrkampagne
http://www.erlassjahr.de/content/laenderinfos/country_uga.php
Jubilee Plus
http://www.jubileeplus.org/databank/profiles/uganda.pdf
Statistische Informationsquellen:
Uganda Bureau of Statistics
http://www.ubos.org/
Weltbank Länderprofil Uganda
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/UGANDAEXTN/0,,…,00.html
OECD (2004): African Economic Outlook 2003/2004: Uganda
http://www.oecd.org/dataoecd/45/40/32411656.pdf
6.2 Wichtige Dokumente
a. PRSP-Dokumente
Government of Uganda (2004): Poverty Eradication Action Plan (PEAP) 2004/05 – 2007/08 (revised version)
http://www.finance.go.ug/peap_revision/downloads/PEAP2004/PEAP2004.pdf
IWF / Weltbank (August 2003): Joint Staff Assessment (JSA) des 3. PRSP-Fortschrittberichtes
http://poverty.worldbank.org/files/Uganda_JSA_PRSP_APR.pdf
3. PRSP-Fortschrittsbericht (August 2003)
http://poverty.worldbank.org/files/14868_Uganda_PRSP_APR.pdf
IWF / Weltbank (August 2002): Joint Staff Assessment (JSA) des 2. PRSP-Fortschrittsberichtes
http://poverty.worldbank.org/files/Uganda_PRSP_APR_JSA.pdf
2. PRSP-Fortschrittsbericht (März 2002)
http://poverty.worldbank.org/files/Uganda_PRSP_APR.pdf
IWF / Weltbank (März 2001): Joint Staff Assessment (JSA) des 1. PRSP-Fortschrittsberichte
http://poverty.worldbank.org/files/uganda%20ppr.pdf
1. PRSP-Fortschrittsbericht (März 2001)
http://poverty.worldbank.org/files/uganda%20ppr.pdf
PRSP (März 2000)
http://poverty.worldbank.org/files/Uganda%20IPRSP.pdf
b. Weitere Dokumente
Civil society contribution to the PEAP revision process 2003/04
http://www.finance.go.ug/peap_revision/downloads/civilSociety.pdf
World Bank: Uganda Country Assistance Strategy (CAS)
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/UGANDAEXTN/0,,…,00.html
Uganda Completion Point Document (2000)
http://siteresources.worldbank.org/INTDEBTDEPT/CompletionPointDocuments/20251601/Uganda-E-Compl.pdf
Uganda-Länderstrategie 2002-2007 der Europäischen Kommission
http://europa.eu.int/comm/development/body/csp_rsp/print/ug_csp_en.pdf#zoom=100
6.3 Literatur, Berichte und Analysen
African Forum & Network on Debt and Development (AFRODAD, Hg.) (2002): Civil Society Participation in the PRSP Process: A Case for Uganda, Harare: AFRODAD.
http://www.afrodad.org/prsp/pdf/ugandacso.pdf
Brock, Karen u.a. (2002): Poverty knowledge and policy processes; a case study of Ugandan national poverty reduction policy, Brighton: Institute of Development Studies (=IDS Research Report, 53).
http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/rr/Rr53.pdf
Eberlei, Walter (2001): Länderbeispiel Uganda, in: Misereor u.a. (Hg.): Entschuldung und Armutsbekämpfung. Chancen und Grenzen zivilgesellschaftlicher Beteiligung, Aachen, S. 131-179.
Eberlei, Walter / Henn, Heike (2003): Parliaments in Sub-Saharan Africa: actors in poverty reduction?, Eschborn: GTZ, Dezember.
http://inef.uni-duisburg.de/page/documents/Parliaments_(2003).pdf
Egulu, Lawrence (2004): Trade Union Participation in the PRSP Process. Washington D.C.: Social Protection Unit
http://wbln0018.worldbank.org/HDNet/hddocs.nsf/0/7a0f881805ec10bc85256ee600757c0d/$FILE/0417.pdf
Gariyo, Zie (2002a): Participatory Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs). The PRSP Process in Uganda, Kampala: Uganda Debt Network (=UDN Discussion Paper, 5), Dezember.
http://www.udn.or.ug/pub/prsp.pdf
Gariyo, Zie (2002b): Civil Society and Global Finance in Africa. The PRSP Process in Uganda, o.O.
http://www.udn.or.ug/The_PRSP_Process_in_Uganda.doc
Institute for Health Sector Development (IHSD, Hg.) (2003): Pro Poor Budgeting: Uganda Case Study, o.O., April.
http://www.ihsd.org/prsps/PRSPdocs/Maputo-Mod2-UgandaCaseStudy.doc
Labeja, Santos (2003): Poverty Monitoring and Evaluation by Civil Society: Uganda Case, o.O.: Uganda National NGO Forum, 23rd June 2003.
http://www.cspr.org.zm/Reports&Updates/UgandaPresentation.doc
Kappel, Robert u.a. (2004): The Missing Links – Uganda’s Economic Reforms and Pro-Poor Growth, Bericht im Auftrag der GTZ, Eschborn, Februar.
http://www.eldis.org/fulltext/Kappel.pdf
Muserero, Augustine M. (2002): Monitoring the Implementation of the PRSP: The Uganda Experience, Paper presented at an International conference on the Poverty Reduction Strategy process (PRSP) in Southern African countries, Lusaka, Zambia, 17th-18th June 2002.
http://www.sarpn.org.za/documents/d0000074/P75_Uganda.pdf
Nyamugasira, Warren & Rowden, Rick (2002): New Strategies, Old Loan Conditions. Do the New IMF and World Bank Loans Support Countries‘ Poverty Reduction Strategies?. The Case of Uganda, Washington D.C.: Results Educational Fund, April.
http://www.actionaidusa.org/pdf/Uganda%20New%20strategies,%20old%20loans.pdf
Österreichische Forschungsstiftung für Entwicklungshilfe (ÖFSE, Hg.) (2003): Uganda. „PRSP“ als Strategie zur Armutsbekämpfung, Wien: ÖFSE.
http://www.oefse.at/download/PRSP/Uganda-Bericht10.pdf
Panos (Hg.) (2002): Reducing Poverty. Is the World Bank’s strategy working?, London: The Panos Institute.
http://www.panos.org.uk/PDF/reports/ReducingPoverty.pdf
Piron, Laure-Hélène & Norton, Andy (2004): Politics and the PRSP Approach: Uganda Case Study, London: Overseas Development Institute (=ODI Working Paper, 240), März.
http://www.prspsynthesis.org/wp240_politics_uganda.pdf
Ssewakiryanga, Richard (2005): The Politics of Revising the PEAP/PRSP in Uganda. Presentation. Conference ‚The Political Dimensions of Poverty Reduction‘, Lusaka / Zambia, March 2005. http://www.sarpn.org.za/documents/d0001168/P1294-Ssewakiryanga_March2005.ppt
Uganda Debt Network (Hg.) (2004): The Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) and Resource Allocation to the Health Sector in Uganda, Kampala: Uganda Debt Network (=UDN Discussion Paper, 7), April.
http://www.udn.or.ug/pub/PRSP%20and%20Resource%20Allocation%20to%20health%20Sector.doc
World Bank, Participation and Civic Engagement Group (Hg.) (2002): Participation and Civic Engagement in Poverty Reduction Strategy (PRSP). Good Practice & Lessons Learned. The Case of Uganda, Washington D.C.: World Bank.
http://www.worldbank.org/participation/UGANDA.pdf
6.4 Links zu beteiligten Akteuren
PRSP
Ministry of Finance Planning and Economic Development
http://www.finance.go.ug/peap.html
Uganda Participatory Poverty Assessment Process (UPPAP)
http://www.uppap.or.ug/index.htm
Government of Uganda
http://www.government.go.ug/
Ugandisches Parlament
http://www.parliament.go.ug/
Verschuldung
Pariser Club
http://www.clubdeparis.org/en/countries/countries.php?CONTINENT_ID=afric_sub_sahar_en&PAY_ISO_ID=UG
Jubilee Research
http://www.jubileeplus.org/databank/data.htm
Zivilgesellschaft allgemein
Uganda Debt Network
http://www.udn.or.ug
Uganda National NGO Forum
http://www.ngoforum.or.ug/
National Association of Women Organizations in Uganda
http://www.nawou.interconnection.org/
National Organisation of Trade Unions (NOTU)
http://www.notu.co.ug/
African Women’s Economic Policy Network
http://www.awepon.org/
Economic Policy Research Centre (EPRC)
http://www.eprc.or.ug/
Uganda Human Rights Commission
http://www.uhrc.org/
Uganda Women’s Network
http://www.uwonet.org/
Uganda Network of AIDS Service Organisations
http://www.unaso.or.ug/
Im Land aktive Geber / internationale Akteure
IMF
http://www.imf.org/external/country/UGA/index.htm
World Bank
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/UGANDAEXTN/0,,…00.html
UNDP-Länderbüro
http://www.undp.or.ug/
Uganda Consultative Group Meeting
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/UGANDAEXTN/…00.html
Verzeichnis von Entwicklungsorganisationen (national / international)
http://www.devdir.org/files/Uganda.PDF
6.5 Allgemeine Länderinformationen
Development Gateway
http://www.developmentgateway.org/countryprofile/index?country_iso=ug
Uganda Development Gateway
http://www.udg.or.ug/
International Crisis Group (ICG) – Ugandaprofil
http://www.crisisweb.org/home/index.cfm?id=2346&l=1
Unter http://www.eldis.org/africa/index.htm findet sich eine Liste mit ELDIS-Länderinformationen. Auf der jeweiligen Startseite können weitere Länderprofile, z.B. des CIA, IWF oder auch von UN-Organisationen angesteuert werden.
Ein weiterer Index mit zahlreichen Links kann hier eingesehen werden:
http://www-sul.stanford.edu/depts/ssrg/africa/uganda.html
6.6 Allgemeine Links, die auch Informationen zum Land bieten
Europäisches NGO-Netzwerk zur Entschuldung
http://www.eurodad.org/
Internationaler Währungsfonds
http://www.imf.org/
Weltbank
http://www.worldbank.org/
Pariser Club
http://www.clubdeparis.org
Deutsche Entschuldungskampagne
http://www.erlassjahr.de
Verfasser: Walter Eberlei
Mitarbeit: Arne Wunder
Stand: April 2005
PRSP-Watch © INEF / VENRO, 2005