| PRSP steht als Abkürzung für „Poverty Reduction Strategy Papers“, auf deutsch: Strategiepapiere zur Armutsminderung. Entstehung und zentrale Prinzipien des PRSP-Prozesses Im Herbst 1999 stellten der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank auf ihrer gemeinsamen Jahrestagung einen neuen Ansatz zur Armutsbekämpfung vor. Im Rahmen dieses neuen Ansatzes sollen die Entwicklungsländer in Eigenverantwortung und unter Beteiligung der gesellschaftlichen Gruppen (unter anderem Parteien und Parlamente, Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Kirchen, Nichtregierungsorganisationen und Genossenschaften, Verbände und Basisgruppen) Strategien zur Armutsbekämpfung entwickeln, die in den sog. Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) formuliert werden. Die Rolle von IWF und Weltbank beschränkt sich bei der Entwicklung der nationalen Armutsstrategien auf eine beratende Funktion. Andere Akteure wie UN-Organisationen, bilaterale Geber und NROs sollen in dieser Phase ebenfalls beratend tätig werden. Die fertiggestellten Strategiepapiere müssen jedoch von den Exekutivgremien des IWF und der Weltbank genehmigt werden, so dass beide Institutionen noch immer einen entscheidenden Einfluss auf die Entwicklungsstrategien der Länder haben können. Mit dieser neuen Poverty Reduction Strategy (PRS) sollen für jedes Land angemessene Stabilisierungs-, Struktur- und Sozialpolitiken ermittelt werden, um Armut zu reduzieren und gesellschaftliche Entwicklung zu erreichen (www.worldbank.org/poverty/strategies/). Der IWF legte im Rahmen dieser neuen Entwicklungsstrategie die Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) auf, deren Inanspruchnahme an die Erstellung eines PRSP geknüpft ist. Das komplementäre Finanzierungsinstrument der Weltbank sind die Poverty Reduction Support Credits (PRSC), mit denen die Ausführung der Reformen, die in den PRSP zur Armutsreduzierung vorgeschlagen werden, finanziert werden sollen. Während die Weltbank mit ihren PRSC typischerweise Reformen im öffentlichen Sektor und armutsorientierte Sektorpolitiken finanziert, unterstützt der IWF mit seiner PRGF insbesondere makroökonomische Reformen, z. B. in der Wechselkurs- und Steuerpolitik. Sich überschneidende Aufgaben werden von beiden Institutionen in enger Koordination bearbeitet. Die PRSP sind jedoch mehr als Strategiepapiere. Als operatives Instrument nehmen sie heute eine entscheidende Rolle in der Politik von IWF und Weltbank sowie vieler bilateraler Geber ein. Die Strategiepapiere zur Armutsreduzierung bilden zum einen die Voraussetzung für den weitgehenden Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative. Zum anderen müssen im Rahmen der Zusammenarbeit mit IWF und Weltbank alle Länder, die konzessionäre IDA-Kredite und IWF-Mittel in Anspruch nehmen wollen (ca. 70 ärmere Länder), eine Armutsbekämpfungsstrategie erstellen. Die PRSP werden damit zum wichtigen Planungs- und Steuerungsinstrument in den ärmsten Entwicklungsländern und bilden die programmatische Grundlage für alle künftigen Anpassungsprogramme und Projektkredite von IWF und Weltbank. Ganz im Sinne eines klassischen Policy-Zyklusses ist ein Kreislauf von Analyse (der Armutssituation), Strategieentwicklung (zur Armutsbekämpfung), Implementierung, Monitoring und Evaluierung vorgesehen. Wesentliche Elemente der PRSP: Armutsanalyse Die Definition von Armut, die Beschreibung der armen Bevölkerungsgruppen (regionale, ethnische, geschlechterspezifische Charakteristika) sowie die Analyse der Ursachen von Armut und der Hauptfaktoren der Hindernisse für ihre Überwindung; Zielsetzung Die Formulierung von mittel- bis langfristigen Zielen, von Zielindikatoren sowie von Indikatoren zur Messung des Programmforschritts; Strategieentwicklung Die Ausarbeitung einer integrierten Strategie zur Reduzierung der Armut zur Zielerreichung; Umsetzung Die Berechnung der Kosten der Strategie, die Ermittlung der eigenen Ressourcen und der zu erwartenden Höhe externer finanzieller und technischer Unterstützung; Partizipationsprozess Die Beschreibung des partizipativen Prozesses der Erarbeitung des PRSP sowie der Auswirkungen der Konsultationen auf den Inhalt des PRSP; Überwachung und Auswertung Die Darlegung des Follow-up Prozesses und des geplanten Monitoring. Die PRSP sollen alle drei Jahre weiterentwickelt und in der Zwischenzeit jährliche Fortschrittsberichte (sog. Progress Reports) erstellt werden. Die partizipative Armutsanalyse, Zielsetzung, Strategieentwicklung, Umsetzung und Überwachung stellen somit einen kontinuierlichen Prozess dar, um eine fortlaufende Anpassung der Ziele und Mittel an die aktuelle Situation in den Ländern zu gewährleisten. Da die Erstellung der PRSP in einem partizipativen Prozess eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, der neue Ansatz jedoch so schnell wie möglich umgesetzt werden sollte, akzeptieren Weltbank und IWF für eine Übergangszeit vorläufige PRSP, die sog. Interim-Poverty Reduction Strategy Papers (I-PRSP).An die Erstellung der PRSP sind die folgenden fünf Prinzipien geknüpft: 1. Die PRSP sollen von den Regierungen der betroffenen Länder in Eigenverantwortung (Ownership) unter umfassender Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Betroffenen (Partizipation) erarbeitet werden. 2. Die PRSP sollen ergebnisorientiert sein und sich auf die Maßnahmen konzentrieren, die den Armen zu Gute kommen. 3. Die PRSP sollen umfassend sein und damit der multidimensionalen Natur von Armut Rechnung tragen, d. h. sowohl soziale als auch makroökonomische, strukturelle und sektorale Politikmaßnahmen umfassen. 4. Die PRSP sollen auf Zusammenarbeit ausgelegt sein, so dass sowohl bi- und multilaterale Geber als auch NROs an dem Prozess beteiligt und eingebunden werden können. 5. Die PRSP sollen auf einer langfristigen Perspektive der Armutsreduzierung basieren. Gegenwärtiger Stand des Prozesses So weit die Theorie. Ob die PRS-Prozesse jedoch tatsächlich Fortschritte in der Armutsbekämpfung bringen, hängt von der Klärung zentraler inhaltlicher Fragen ab, die hier nicht weiter erläutert werden können. Dazu liegen mittlerweile eine ganze Reihe von Untersuchungen vor, die zum Teil auf der Weltbankseite (http://poverty.worldbank.org/library/topic/3373/) eingestellt sind. Der Blick der im Folgenden präsentierten Untersuchungen ist nicht auf die inhaltliche Qualität des Ansatzes gerichtet, sondern auf die Qualität des Prozesses. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen die zentralen Prinzipen Ownership und Partizipation. Es wird der Frage nachgegangen, welche Rolle Staat und Zivilgesellschaft des Südens im PRSP-Prozess gespielt haben und spielen können. Zentrale Frage wird auch weiterhin sein, ob die PRSP in einem breiten demokratischen Prozess unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft entstanden sind. Durch das Voranschreiten des PRSP-Prozesses rückt der Aspekt der Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure bei der Implementierung der PRS aber zunehmend ins Zentrum der Betrachtung. Bisherige Partizipationsprozesse Die bisherigen Partizipationsprozesse bei der Erstellung von (I-)PRSP haben bereits eine Reihe von Stärken und Schwächen zu Tage gebracht. [Siehe dazu u.a.: Eberlei, Walter (2002): Partizipation in der Armutsbekämpfung. Mindeststandards für zivilgesellschaftliche Beteiligung in nationalen PRS-Prozessen (Schriftenreihe Gerechtigkeit und Frieden der Deutschen Kommission Justitia et Pax, ARB 96), Bonn http://www.justitia-et-pax.de/justitia/pdf/arb_96.pdf ; Eberlei, Walter (2001): Institutionalisierte Partizipation in PRS-Folgeprozessen (Studie im Auftrag der GTZ), Duisburg http://www.gtz.de/prsp/deutsch/themen.htm; Eberlei, Walter (2003): Partizipation und Ownership in den PRS, in: E+Z 11/2003 http://www.inwent.org/E+Z/content/archiv-ger/11-2003/schwer_art2.html; ÖFSE (2003): „PRSP“ als Strategie zur Armutsbekämpfung. Eine Analyse, Wien http://www.oefse.at/german/fbeza/prsp.htm] 1. Stärken Seit der Einführung des PRS-Ansatzes hat die gesellschaftliche Partizipation an der Formulierung von politischen Strategien der Armutsbekämpfung beträchtlich zugenommen. In allen Ländern, die bislang ein Full-PRSP erarbeitet haben, spielten gesellschaftliche Akteure dabei eine aktive Rolle.In einigen Ländern kam es dadurch zum ersten Mal überhaupt zu Dialogen zwischen Regierung und gesellschaftlichen Akteuren. 2. Schwächen Viele der partizipativen Prozesse litten unter erheblichen organisatorischen und technischen Mängeln, zu hohem Zeitdruck und einer schlechten Informationsbasis für die gesellschaftlichen Akteure.Die Zusammensetzung der beteiligten Akteursgruppen war beschränkt. Die Prozesse fanden weitgehend in den Hauptstädten der jeweiligen Länder statt. Dadurch war es v.a. für die ländliche Bevölkerung sowie die zivilgesellschaftlichen Organisationen im ländlichen Raum (insbesondere weniger artikulationsstarke Netzwerke wie zum Beispiel Frauengruppen) kaum möglich, sich an den Prozessen zu beteiligen. Im Vorteil waren große NROs mit hauptamtlichem Personal. Dies hatte zur Folge, dass teilweise nur ausgewählte zivilgesellschaftliche Akteure die Gelegenheit hatten, ihre Anliegen in den Prozess einzubringen. Von einer Beteiligung der Armen selbst kann nicht gesprochen werden.Die Partizipationsprozesse wurden zumeist als Ad-hoc-Konsultationen organisiert, weniger als institutionalisierte Kooperationen. Die Ergebnisse dieser Prozesse flossen häufig kaum oder gar nicht in das jeweils vorgelegte und diskutierte PRSP ein.In der Regel gab es keine Beteiligung der Parlamente.Es gab und gibt keine Vorgaben, die sicherstellen, dass es einen strukturierten Beteiligungsprozess gibt. Oft wurden jeweils unterschiedliche Gruppen zu unterschiedlichen Seminaren, Workshops und Konsultationen eingeladen.Häufig fehlen institutionelle Mechanismen für eine weitere Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Akteure an der Umsetzung, dem Monitoring und der Evaluierung der PRSPs.Die Umsetzung der Ergebnisse partizipativer Prozesse in konkrete Politikinhalte ist in sehr unterschiedlichem Maße gelungen, was nach der Wirkung von Partizipation fragen lässt.Ziel des Internetportals www.prsp-watch.de ist es, die Umsetzung der PRS-Prozesse durch Informationssammlung und -weitergabe zu begleiten, wobei ein Schwerpunkt auf der Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Erarbeitung und Durchführung solcher Strategien liegt. Auch die Weltbank hat begonnen, Erfahrungen zur Erarbeitung und Umsetzung der PRSPs zu sammeln und auszuwerten. Im Januar 2002 fand eine erste „Review“-Konferenz statt. Beiträge dazu finden sich unter www.worldbank.org/poverty/strategies/review/index.htm, u.a. auch eine Studie von „Jubillee South“ und anderen Süd-NGOs, die sich kritisch mit mehreren PRS-Prozessen auseinander setzt. Des Weiteren liegt unter http://www.worldbank.org/poverty/strategies/progrep.htm ein gemeinsamer Bericht von IWF und Weltbank zum Fortschritt der Implementierung der PRSP vor (Stand: September 2003). Im Juli 2004 haben die Evaluationsabteilungen von IWF und Weltbank jeweils eigene Untersuchungsberichte der bisherigen Erfahrungen mit den PRS-Prozessen veröffentlicht: Operations Evaluation Department (OED) Review of the Poverty Reduction Strategy (PRS) Process: The Poverty Reduction Strategy Initiative: An Independent Evaluation of the World Bank’s Support Through 2003 Independent Evaluation Office (IEO): Report on the Evaluation of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) and The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) |
| Druckversionen: Was ist PRSP? (21 KB pdf) PRSP – Eine Strategie zur Armutsbekämpfung? (15 KB pdf, Stand 2002) |